Normativa

Quadro normativo

Il quadro normativo che disciplina il settore dei giochi legali in Italia risulta assai complesso, anche in virtù̀ dell’assenza di un testo unico che raccolga le numerose norme che nel tempo sono state adottate in materia. Infatti, la disciplina che regola il comparto è contenuta in numerose disposizioni legislative, nonché́ in decreti del direttore all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Inoltre, i numerosi interventi legislativi che si sono succeduti sono stati finalizzati – da un lato – a contrastare il fenomeno del gioco illegale e – dall’altro – a reperire maggiori entrate per la copertura degli oneri recati dalle manovre di finanza pubblica.

Le attività̀ di organizzazione ed esercizio dei giochi e delle scommesse sono qualificate come attività̀ economiche per la prestazione di servizi e sono riservate, per legge, allo Stato (decreto legislativo 14 aprile 1948 n. 496, articolo 1), sebbene ciò̀ non implichi necessariamente la gestione diretta ed esclusiva dei giochi medesimi. Rientrano in tale ambito tutti i giochi con carattere aleatorio e che includono possibilità̀ di vincite in denaro, di cui al comma 6 dell’articolo 110 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, TULPS.

Inoltre, la disciplina di giochi che comunque presentino un elemento aleatorio e distribuiscano vincite è riconducibile alle materie di ordine pubblico e sicurezza (articolo 117, secondo comma, lettera h)) e ordinamento penale (articolo 117, secondo comma, lettera l)) della Costituzione e, pertanto, sono di competenza esclusiva dello Stato.

Tale competenza trova il proprio fondamento nell’esigenza di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato, di scongiurare il rischio di frodi e di salvaguardare i minori di età̀ e i soggetti più̀ deboli da una diffusione del gioco incontrollata e indiscriminata.

Nonostante la competenza statale sia acclamata, vi è un forte coinvolgimento delle autonomie locali nella gestione del comparto, anche perché́ la tutela della salute (il gioco problematico è inserito tra i livelli essenziali di assistenza) e il governo del territorio rientrano tra le materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni (articolo 117, terzo comma).

Pertanto, l’assetto normativo del settore ha vissuto un progressivo superamento di una disciplina centralizzata ed organica di esercizio dell’offerta di gioco sul territorio, gradualmente sostituita da interventi normativi a carattere locale di Regioni e Comuni, volti a limitare la localizzazione e gli orari di esercizio dei punti di vendita, creando di fatto una diffusa frammentazione delle misure normative.

La sovrapposizione e l’eterogeneità̀ di queste normative locali, oltre ad essere intervenuta in modo limitante sulla gestione delle concessioni, costituisce oggi un ostacolo all’indizione delle gare, impedendo l’individuazione di criteri che possano orientare la gestione e la programmazione del gioco, nonché́ la stessa progettazione della rete territoriale dei punti fisici.

Infatti, l’ultima gara effettuata per le scommesse sportive ed ippiche risale al 2012 e a ciò̀ si deve aggiungere la scadenza naturale della concessione apparecchi da intrattenimento (ADI) nel marzo 2022 e di quella per il gioco a distanza a dicembre 2022.

In assenza di un riordino organico del settore dei giochi, il legislatore è stato costretto a ricorrere, da quasi 10 anni, all’utilizzo di proroghe necessarie alla prosecuzione della gestione del servizio pubblico. Da ultimo, con la Legge di Bilancio 2025, è stato determinato il regime delle proroghe per tutte le tipologie di gioco in pluri-concessione fino al 31/12/2026.

A questo proposito occorre sottolineare come il Legislatore e l’autorità̀ politica abbiano dimostrato un significativo equilibrio nella scelta di non ricorrere ad un ulteriore incremento della tassazione e di sfruttare la leva delle proroghe delle concessioni per reperire risorse economiche dal settore.

Tale strumento, sebbene abbia garantito la prosecuzione dell’operatività̀ e della raccolta erariale, ha contribuito a generare:

mancanza di programmazione
permanenza dell’incertezza regolatoria
non adeguamento del comparto alle evoluzioni tecnologiche
incertezza per potenziali investitori, anche internazionali
scarsa credibilità̀ riguardo il settore industriale.

Infine, l’articolo 15 della Legge 9 agosto 2023, n.111 (Delega al Governo per la riforma fiscale) prevede la delega al Governo per il sistematico riordino delle disposizioni normative in materia di giochi pubblici, da effettuarsi tramite uno o più̀ decreti legislativi, sia con riferimento al comparto del gioco fisico che a distanza.

Allo stato attuale, il Governo ha approvato in via definitiva esclusivamente il primo decreto di riordino sui giochi a distanza (Decreto legislativo n.41 del 25 marzo del 2024), volto a costituire il quadro regolatorio nazionale della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia, in particolare quelli online, con esclusione di quelli a rete fisica e delle case da gioco, per i quali resta ferma la disciplina vigente.

Giochi e Pubblicità. La normativa

Il primo intervento in materia di pubblicità nei giochi in Italia è stato effettuato con il decreto legge n. 158 del 2012 (convertito nella legge n. 189 del 2012) – c.d. decreto legge Balduzzi (art. 7), che introduce in particolare il divieto di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco. La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco.

In generale, devono essere riportati avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita.

Con la legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208 del 2015) vengono approvate ulteriori disposizioni limitative della pubblicità (art. 1, commi 937-940).

In particolare, si vieta la pubblicità dei giochi con vincita in denaro nelle trasmissioni radiofoniche e televisive “generaliste” (dalle ore 7 alle ore 22) e in quelle indirizzate prevalentemente ad un pubblico di minori; sono esclusi dal divieto i media specializzati individuati dal decreto ministeriale pubblicato nella gazzetta ufficiale dell’8 agosto 2016 (le tv a pagamento – Sky e Mediaset Premium – le radio, le tv locali ed i canali tematici sulle piattaforme a pagamento), le lotterie nazionali e le sponsorizzazioni nei settori della cultura, dell’istruzione e della ricerca, dello sport, della sanità e dell’assistenza.

Nel 2018, con il Decreto Legislativo 12 luglio 2018, n. 87, noto come “Decreto Dignità”, convertito in Legge il 9 agosto 2018 n. 96, viene introdotto il divieto totale di pubblicità «anche indiretta, relativa a giochi o scommesse con vincite di denaro, nonché al gioco d’azzardo, comunque effettuata e su qualunque mezzo, incluse le manifestazioni sportive, culturali o artistiche, le trasmissioni televisive o radiofoniche, la stampa quotidiana e periodica, le pubblicazioni in genere, le affissioni e i canali informatici digitale e telematici, inclusi i social media». Dal 1° gennaio 2019, stop anche alle sponsorizzazioni di eventi, prodotti o servizi a a ogni altra forma di comunicazione di contenuto promozionale riguardante i giochi.

Sono escluse dai divieti le lotterie nazionali a estrazione differita e i loghi del gioco sicuro e responsabile dei Monopoli. Salvi, ma solo per un anno a partire dall’entrata in vigore del decreto, i contratti pubblicitari in essere. L’Autorità competente alla contestazione e all’irrogazione delle sanzioni è l’Agcom.

Il 18 aprile 2019 l’AGCOM ha emanato le linee guida sulle modalità attuative del divieto di pubblicità contenuto nell’articolo 9 del cd. Decreto Dignità. Sono esclusi dal divieto:

le comunicazioni che hanno “un’esclusiva finalità descrittiva, informativa ed identificativa dell’offerta di gioco legale, funzionale a consentire una scelta di gioco consapevole”. Per identificare tali comunicazioni risultano decisivi le modalità di confezionamento del messaggio (linguaggio utilizzato, elementi grafici o acustici, contesto di diffusione, etc.) e il contesto in cui viene offerto il relativo servizio. “Si presume promozionale, e quindi vietata, la comunicazione di contenuto informativo relativa al servizio di gioco effettuata in un contesto diverso da quello in cui viene offerto il servizio di gioco”;

i servizi informativi di comparazione di quote o offerte commerciali dei diversi competitor (i c.d. “spazi quote” ovvero le rubriche ospitate dai programmi televisivi o web sportivi che indicano le quote offerte dai bookmaker) purché effettuate nel rispetto dei principi di continenza, non ingannevolezza e trasparenza;

la “mera esposizione delle vincite” realizzate presso un punto vendita, solo se effettuati con modalità, anche grafiche e dimensionali, tali da non configurare una forma di induzione al gioco a pagamento;

la televendita di beni e servizi di gioco a pagamento qualora ricorrano entrambe le seguenti condizioni: a) l’offerta di gioco a pagamento su mezzo televisivo rappresenti l’oggetto della concessione per l’esercizio dell’attività di offerta del gioco a pagamento rilasciata dall’Agenzia delle dogane e dei Monopoli; b) la televendita sia finalizzata esclusivamente alla conclusione del contratto di gioco, consti della mera esecuzione del gioco stesso e non contenga alcun riferimento né abbia natura promozionale. La valenza promozionale della televendita è comunque presunta qualora la stessa venga trasmessa all’interno di un palinsesto televisivo generalista o semigeneralista;

la promozione di eventi diversi dall’offerta di gioco a pagamento che si svolgano all’interno di Casinò o di sale da gioco solo qualora non realizzi una promozione, neanche indiretta, del gioco a pagamento;

i segni distintivi del gioco legale solo ove strettamente identificativi del luogo di svolgimento della relativa attività (insegne di esercizio o domini di siti online);

il logo o il riferimento a servizi di gioco presenti sulle vetrofanie degli esercizi che offrono gioco a pagamento;

le informazioni limitate alle sole caratteristiche dei vari prodotti e servizi di gioco offerto, laddove rilasciate nel contesto in cui si offre il servizio di gioco a pagamento (quote, jackpot, le probabilità di vincita, le puntate minime, gli eventuali bonus offerti) purché effettuate nel rispetto dei principi di continenza, non ingannevolezza, trasparenza nonché assenza di enfasi promozionale;

le campagne e le comunicazioni che hanno a che fare con le responsabilità sociali d’impresa (CSR);

la “mera citazione” del concessionario quale finanziatore di un determinato progetto o iniziativa benefica;

le comunicazioni “B2B”, avendo queste come destinatari gli operatori del settore e non i cittadini-consumatori. Escluse dal divieto analoghe comunicazioni sulla stampa specializzata;

i servizi gratuiti di indicizzazione mediante algoritmo, forniti direttamente dai motori di ricerca o dai marketplace (Apple Store, Google Play), che consentono all’operatore di gioco di avere un determinato posizionamento nei risultati di ricerca dell’utente;

l’utilizzo del marchio che identifichi, oltre ai servizi giochi con vincite in denaro o d’azzardo, ulteriori attività, aventi carattere autonomo, solo nella misura in cui non sussistano ambiguità circa l’oggetto della promozione e non compaia in essa alcun elemento evocativo del gioco, fatta eccezione per la mera denominazione del fornitore.

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